Principios de la protestad sancionadora

Principios de la potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

abril 16, 2021

Continuamos con el capítulo tercero del título preliminar de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, denominado “Principios de la potestad sancionadora” e integrado por los artículos del 25 al 31. A su vez, nos adentraremos en el capítulo cuarto, titulado “De la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas” y compuesto por la sección primera, que comprende los artículos del 32 al 35, y por la sección segunda, formada por los artículos 36 y 37.

Capítulo tercero, “Principios de la potestad sancionadora”

Principios de legalidad

El principio de legalidad es uno de los siete principios informadores de la potestad sancionadora de la Administración Pública y se encuentra recogido en el artículo 25. Este artículo señala que, para que las Administraciones Públicas puedan ejercer la potestad sancionadora, es imprescindible que haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de ley, de acuerdo con el procedimiento establecido para su ejercicio y de conformidad con la presente ley y con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de que, en el caso de las entidades locales, estas actuarán de acuerdo con lo consagrado en el título décimo primero de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, destinado a la regulación de la tipificación de las infracciones y sanciones por las entidades locales en materias determinadas.

Conviene destacar que los órganos administrativos ejercerán la potestad sancionadora siempre que la tengan expresamente atribuida, bien por disposición de rango legal o bien por disposición reglamentaria.

También es importante resaltar que las disposiciones de este capítulo serán igualmente aplicables a las Administraciones Públicas en el ejercicio de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, con independencia del carácter jurídico de la relación de empleo.

No obstante lo anterior, y para concluir con el artículo, es imprescindible saber que las disposiciones del capítulo en el que nos estamos adentrando no serán aplicables al ejercicio de la potestad sancionadora por las Administraciones Públicas respecto de aquellos que estén vinculados a ellas a través de lazos regulados por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.

Irretroactividad

La irretroactividad, otro de los principios que se deben tener en cuenta por las Administraciones Públicas en el ejercicio de la potestad sancionadora, queda consagrada en el artículo 26. Las disposiciones sancionadoras que deben ser aplicadas por las Administraciones Públicas en el ejercicio de esta potestad serán las que se encuentren vigentes en el momento de acaecer los hechos constitutivos de infracción administrativa.

Sin embargo, tales disposiciones podrán originar efectos retroactivos siempre que favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto si hacen referencia a la calificación de la infracción administrativa como si se refieren a la sanción que imponer y los plazos de prescripción, incluidos los supuestos de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

Principio de tipicidad

El principio de tipicidad, de observancia obligatoria por las Administraciones Públicas en el ejercicio de la potestad sancionadora, queda previsto en el artículo 27. El mismo consagra que solo serán consideradas infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico que estén calificadas como tales infracciones por una ley, no obstante lo dispuesto para la Administración local en el título décimo primero de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, destinado a la regulación de la tipificación de las infracciones y sanciones por las entidades locales en materias determinadas.

Ha de saberse que la clasificación otorgada por la ley a las infracciones administrativas permite diferenciarlas en tres categorías: leves, graves y muy graves.

Es importante señalar que la realización de un hecho constitutivo de infracción administrativa solo conllevará la imposición de sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por ley.

Además, debe destacarse que las disposiciones reglamentarias de desarrollo no podrán constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o los límites de las que la ley contempla, sino simplemente introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que permitan una mejor identificación de las conductas o una mayor precisión en la determinación de las sanciones correspondientes.

Este artículo finaliza señalando que las normas que regulan las infracciones y sanciones administrativas no podrán ser objeto de aplicación analógica; es decir, no podrán aplicarse a supuestos que no estén específicamente previstos en ellas.

Responsabilidad

El principio de responsabilidad queda recogido en el artículo 28, que consagra los requisitos imprescindibles para sancionar los hechos calificados como infracciones administrativas. Podrán imponerse las mencionadas sanciones cuando tales conductas hubieran sido realizadas por personas físicas y jurídicas que tengan reconocida la capacidad de obrar por ley, así como cuando se trate de grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes o autónomos que sean responsables de las mismas a título de dolo, es decir, que, aun sabiendo que el hecho es constitutivo de infracción administrativa, lo realizan voluntariamente, o a título de culpa, es decir, que, a sabiendas de que una conducta requiere especial cautela, no emplean el cuidado preciso.

Debe saberse que la responsabilidad administrativa exigible como consecuencia de la comisión de una infracción administrativa es compatible con el requerimiento al infractor de la reposición al estado originario de aquella situación que haya sido alterada como consecuencia de la comisión de la infracción y, asimismo, con la indemnización por los daños y perjuicios causados, esta última determinada y exigida por el órgano competente para el ejercicio de la potestad sancionadora, según el caso. Es importante precisar que, si el sujeto o los sujetos responsables no satisfacen la indemnización que hubiera sido impuesta dentro del plazo establecido a tal efecto, se procederá de acuerdo con el artículo 101 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; es decir, se hará efectiva sobre su patrimonio.

Además, si el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de ley corresponde a varias personas conjuntamente, estas responderán de forma solidaria tanto de las infracciones que cometan como de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea económica y sea posible, esta se individualizará en la resolución tomando en consideración el grado de participación de cada responsable.

Para concluir, debe saberse que las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción administrativa el incumplimiento de la obligación de prevenir que aquellas personas que se hallen en una relación de dependencia o vinculación cometan infracciones administrativas, así como regular los supuestos en los que ciertas personas responderán del pago de las sanciones monetarias impuestas a quienes dependan o estén vinculados con ellas.

Principio de proporcionalidad

El quinto principio informador de la potestad sancionadora queda regulado en el artículo 29. Debe destacarse que, en ningún caso, las sanciones administrativas pueden implicar privación de libertad, ni de forma directa ni de forma subsidiaria, y esto con independencia de que la naturaleza de la sanción sea o no económica.

Además, el establecimiento de las sanciones monetarias debe evitar que la comisión de las infracciones administrativas tipificadas resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

El tercer apartado de este artículo es la máxima manifestación del principio de proporcionalidad, ya que establece que tanto en la determinación normativa del régimen sancionador como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas debe observarse la debida idoneidad y la necesidad de la sanción que se imponga, así como su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción.

Los criterios que hay que tener en cuenta en la graduación de la sanción son:

El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
La naturaleza de los perjuicios causados.
La reincidencia. Esta concurrirá cuando, en el término de un año, se hubiera cometido más de una infracción de la misma naturaleza, y así se hubiera declarado por resolución firme, es decir, inalterable en vía administrativa.

Es importante precisar, a su vez, que el órgano competente para resolver, según los casos, puede imponer al infractor una sanción en grado inferior cuando considere que ello está justificado como consecuencia de la correlación entre la sanción que debe aplicarse y la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes.

Además, debe señalarse que se impondrá únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida cuando de la comisión de una infracción se derive necesariamente la comisión de otra u otras.

Para finalizar el artículo, debe determinarse el concepto de infracción continuada. Esta se producirá cuando se desarrolle una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión. Las infracciones de esta naturaleza también tendrán carácter sancionable.

Prescripción

La prescripción queda regulada en el artículo 30. Debe saberse que son las leyes que regulan las infracciones y sanciones administrativas las que determinarán el plazo de prescripción de las mismas. En aquellos casos en que tales leyes no determinen concretamente el tiempo de prescripción, las infracciones prescribirán:

A los tres años, si son muy graves.
A los dos años, si son graves.
A los seis meses, si son leves.

En el caso de las sanciones, a falta de estipulación expresa sobre el plazo de prescripción, lo harán del siguiente modo:

A los tres años, si son impuestas por faltas muy graves.
A los dos años, si son impuestas por faltas graves.
Al año, si son impuestas por faltas leves.

Debe saberse que el plazo de prescripción de las infracciones comenzará a computarse desde el mismo día en que esta se hubiera cometido. No obstante, si se trata de infracciones continuadas o permanentes, el cálculo del plazo se realizará a partir del momento en que finaliza la conducta infractora.

Además, el plazo de prescripción de las infracciones puede ser objeto de interrupción cuando, con conocimiento del interesado, se inicie un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora. No obstante, se reiniciará el tiempo de prescripción cuando el expediente sancionador lleve paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

En el caso de las sanciones, el plazo de prescripción comenzará a partir del día siguiente a aquel en el que sea ejecutable la resolución a través de la cual se impone la sanción, o cuando haya transcurrido el plazo para recurrir la misma.

En cuanto a la interrupción del plazo de las sanciones, debe saberse que tal detención se producirá cuando, con conocimiento del infractor, se haya iniciado un procedimiento de ejecución. Sin embargo, volverá a correr el plazo de prescripción si este llevara paralizado más de un mes por causa no imputable a aquel.

Para concluir, debe señalarse que el plazo de prescripción de la sanción comenzará a correr desde el día siguiente a aquel en el que finalice el término legalmente previsto para la resolución del recurso de alzada, en los supuestos de desestimación presunta de este, cuando hubiese sido interpuesto frente a la resolución por la que se impone la sanción.

Concurrencia de sanciones

Para terminar este capítulo, debemos destacar la concurrencia de sanciones, regulada en el artículo 31. Este consagra el principio non bis in idem, que implica que no podrán sancionarse los hechos que ya lo han sido penal o administrativamente cuando exista identidad del sujeto, el acto y el fundamento.

No obstante lo anterior, en aquellos casos en que un órgano de la Unión Europea haya sancionado unos hechos, el órgano nacional competente para resolver deberá tener en cuenta aquella sanción a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponerse, y podrá reducirla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción, siempre y cuando no exista, en relación con los hechos, identidad de sujeto y fundamento.

Capítulo cuarto, “De la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas”

Sección primera, “Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas”

Los principios de responsabilidad de las Administraciones Públicas quedan recogidos en el artículo 32. Debe saberse que, para que los particulares adquieran derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas que en su caso correspondan, deben haber sufrido una lesión que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor (es decir, sucesos imprevisibles e inevitables), así como en los supuestos en los que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.

Es importante recalcar que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos o disposiciones administrativas no implica, por sí misma, el derecho a ser indemnizado por el interesado.

Además, para que una persona o un grupo de personas reciban una indemnización por parte de las Administraciones Públicas, el daño alegado debe ser:

Efectivo.
Evaluable económicamente.
Individualizado.

También se reconoce a los particulares el derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas en aquellos supuestos en los que sufran lesión en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar, siendo necesario que esto quede previsto en los propios actos legislativos, en la extensión que los mismos determinen.

Es importante mencionar que podrá surgir también la responsabilidad del Estado legislador, siempre que concurran todos los requisitos que hemos mencionado y alguno de los siguientes supuestos:

Que los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, en los términos previstos en el apartado cuarto de este artículo, que expondremos a continuación.
Que los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo previsto en el apartado quinto de este artículo.

Continuando con los supuestos en los que el particular tiene derecho a ser indemnizado, el apartado cuarto, al que hemos hecho alusión, recoge que la indemnización procederá cuando la lesión sea consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, si aquel hubiese obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

Además, también procederá la indemnización al particular cuando la lesión sea consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al derecho de la Unión Europea, y aquel hubiese obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del derecho europeo posteriormente declarada. Para ello, deben cumplirse acumulativamente los siguientes requisitos:

La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.
El incumplimiento debe quedar suficientemente identificado.
Tiene que existir una relación de causalidad directa, es decir, un nexo directo entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el derecho europeo y el daño sufrido por los particulares.

Debe saberse que la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado o en el Diario Oficial de la Unión Europea, según el caso, excepto cuando en la propia sentencia se establezca otra cosa.

Cabe señalar que se aplicará la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial en los supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia.

Hay que precisar, a su vez, que el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de la parte interesada, la existencia del funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad será fijado por el Consejo de Ministros. Además, será el ministerio competente en materia de justicia, con audiencia del Consejo de Estado, el que tramitará el procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones.

Para finalizar, la determinación de la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos, cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, seguirá el procedimiento previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas

La regulación de la responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas queda recogida en el artículo 33. Debemos comenzar diciendo que, como regla general, cuando, como consecuencia de la gestión derivada de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones Públicas, se genere responsabilidad en los términos previstos en la presente ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, siempre, de forma solidaria. No obstante, el medio jurídico regulador de la actuación conjunta de las Administraciones puede determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones Públicas, si fuesen distinguibles.

Debe saberse que, en estos casos, será la Administración determinada en los estatutos o las reglas de organización colegiada la competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos de concurrencia de responsabilidad. En su defecto, tal competencia corresponderá a la Administración Pública con mayor participación en la financiación del servicio.

Además, si los procedimientos señalados versaran sobre materia de responsabilidad patrimonial, la Administración competente tendrá la obligación de consultar a las restantes Administraciones implicadas para que puedan exponer cuanto consideren procedente, en el plazo de 15 días.

En los demás supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad será fijada para cada Administración, tomando en consideración los siguientes criterios:

Competencia.
Interés público tutelado.
Intensidad de la intervención.

Sin embargo, estas ostentarán responsabilidad solidaria si, aun empleando los criterios mencionados, no fuera posible determinar su responsabilidad.

Indemnización

La identificación de las lesiones indemnizables, los criterios para el cálculo de las indemnizaciones y el momento en el que deben ser tenidos en cuenta los daños para determinar la indemnización, así como la sustitución de la misma, quedan recogidos en el artículo 34.

Debe saberse que solo se indemnizarán al particular aquellas lesiones procedentes de daños que no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. Por el contrario, no se indemnizarán aquellos daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de las técnicas existentes en el momento de producción de aquellos, sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer en estos casos.

Además, en los supuestos de responsabilidad patrimonial derivada de lesión producida como consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o de una norma declarada contraria al derecho europeo, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al derecho de la Unión Europea, excepto cuando la sentencia disponga otra cosa.

Debe precisarse que la indemnización se calculará de acuerdo con los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, cuando proceda, las valoraciones predominantes en el mercado, sin perjuicio de que, en los casos de muerte o lesiones corporales, se podrán tomar como referencia los baremos de la normativa vigente en materia de seguros obligatorios y de seguridad social.

A su vez, es importante destacar que la cuantía de la indemnización correspondiente se calculará tomando en consideración el día en el que la lesión efectivamente se produjo, al margen de su actualización a la fecha en la que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de garantía de la competitividad, establecido por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que, en su caso, procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, intereses que serán exigibles de acuerdo con lo previsto en la Ley General Presupuestaria o, en caso necesario, por las normas presupuestarias autonómicas.

Para terminar, cuando resulte más apropiado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, la indemnización podrá sustituirse por una compensación en especie o abonarse mediante pagos periódicos, siempre que el interesado esté de acuerdo.

Responsabilidad de derecho privado

La responsabilidad de las Administraciones Públicas en materia de derecho privado se encuentra consagrada en el artículo 35. Ha de saberse que, cuando las Administraciones Públicas actúen en relaciones de derecho privado, de forma directa o por medio de entidades de derecho de tal naturaleza, su responsabilidad será exigible en los términos previstos en esta sección, aunque concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o la entidad que cubra su responsabilidad.

Sección segunda, “Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas”

Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas

La exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas se encuentra regulada en el artículo 36. Debemos comenzar indicando que, para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial prevista en la presente ley, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública que corresponda las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y el personal a su servicio.

Además, la Administración correspondiente que hubiere indemnizado a los lesionados exigirá de oficio en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido estos, si hubieran causado la lesión a título de dolo, culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento.

Debe saberse que, para la exigencia de tal responsabilidad y, en su caso, para determinar su cuantía, se sopesarán, entre otros, los siguientes criterios:

El resultado dañoso producido.
El grado de culpabilidad.
La responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones Públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

Debe indicarse, a su vez, que la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios que hubiesen causado en los bienes o derechos de los particulares, cuando hubieran incurrido en dolo, culpa o negligencia graves.

Este procedimiento se sustanciará de acuerdo con lo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y se iniciará por acuerdo del órgano competente notificado a los interesados, y constará, como mínimo, de los siguientes trámites:

Alegaciones, durante un plazo de 15 días.
Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas, durante un plazo de 15 días.
Audiencia, durante un plazo de 10 días.
Formulación de la propuesta de resolución, en un plazo de cinco días, contados desde la finalización del trámite de audiencia.
Resolución por el órgano competente, en el plazo de cinco días.

Es importante mencionar que la resolución que declara la responsabilidad pone fin a la vía administrativa.

Para concluir, debe saberse que lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de pasar, si procede, el supuesto de culpa a los tribunales competentes.

Responsabilidad penal

La regulación de la responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas queda consagrada en el artículo 37. Debe indicarse que la responsabilidad de esta naturaleza, así como la responsabilidad civil derivada del delito, se exigirán de acuerdo con la legislación correspondiente (el Código Penal y la Ley de Enjuiciamiento Criminal).

Además, es importante resaltar que no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan la exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, salvo que, para la fijación de la responsabilidad patrimonial, sea necesaria la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal.