Las fases del procedimiento administrativo se encuentran recogidas a lo largo de todo el título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el que se distinguen cuatro fases: iniciación, ordenación, instrucción y finalización.

En esta ocasión, desarrollaremos la fase de iniciación, adentrándonos en el capítulo II y en los artículos del 54 al 69, que se distribuyen, a su vez, en tres secciones.

La primera de las secciones recoge los aspectos más generales de esta fase de iniciación. En el artículo 54, se aclara que los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. Pero, antes de iniciarlos, existe la posibilidad de realizar unas actuaciones previas, tal y como refleja el artículo 55. Así, el órgano competente podrá abrir un período de información o de actuaciones previas para conocer cuáles son las circunstancias del caso y si es conveniente o no iniciar el procedimiento. Si se trata de procedimientos de naturaleza sancionadora, las actuaciones previas estarán orientadas a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos que sean susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o las personas que puedan ser responsables, y las circunstancias más relevantes.

Dichas actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia, y, en defecto de estos, por la persona o el órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o la resolución del procedimiento.

Tras iniciarse el procedimiento, tal y como señala el artículo 56, el órgano administrativo competente para resolver podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

Es importante destacar que, antes de iniciarse el procedimiento, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, podrá adoptar, de forma motivada, las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados. Dichas medidas deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los 15 días siguientes a su adopción y que podrá ser objeto del recurso que proceda. No obstante, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo, o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

Medidas provisionales

Veamos ahora cuáles son las medidas provisionales que se podrán adoptar, según la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil:

• Suspensión temporal de actividades.
• Prestación de fianzas.
• Retirada o intervención de bienes productivos, o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad; el cierre temporal del establecimiento por estas u otras razones previstas en la normativa reguladora aplicable.
• Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles (es decir, que se consumen con el uso) computables en metálico por aplicación de precios ciertos.
• El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
• La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuando se pretenda su prohibición o cesación.
• Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.
• La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.
• Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.

No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar algún perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados, o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. Estas medidas podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no se pudieron tener en cuenta en el momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán cuando surta efecto la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.

El artículo 57 cierra la sección primera, señalando que el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido su forma de iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

Sección segunda

Nos vamos ahora a la sección segunda, que recoge el proceso de iniciación de un procedimiento de oficio por la Administración. Así, el artículo 58 señala que los procedimientos se iniciarán de oficio, por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Cuando hablamos de propia iniciativa, el artículo 59 la define como la actuación que deriva del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación. Recoge el artículo 60 que, si se da como consecuencia de orden superior, hablamos de aquella que emite un órgano administrativo superior jerárquico al que tiene la competencia para iniciar el procedimiento.

Es importante destacar que, en los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden expresará, en la medida de lo posible, la persona o las personas presuntamente responsables, las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación, así como el lugar, la fecha o las fechas, o el período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

Por otro lado, se entiende por petición razonada, tal y como señala el artículo 61, la propuesta de iniciación del procedimiento formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciarlo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación. Dicha petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento, si bien deberá comunicar al órgano que la haya formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación.

En cuanto a los procedimientos sancionadores, las peticiones deberán especificar, en la medida de lo posible, la persona o las personas presuntamente responsables, las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación, así como el lugar, la fecha o las fechas, o el período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición deberá individualizar la lesión producida en una persona o un grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica, si fuera posible, y el momento en el que la lesión efectivamente se produjo.

La denuncia

El artículo 62 define la denuncia como el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o las personas que las presenten, así como el relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables.

Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada, y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.

Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando, en el momento de aportarse aquellos, no se disponga de elementos suficientes para  ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.

Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando, no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga.

En ambos casos, será necesario que el denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia.

No hay que olvidar que la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento.

Señala el artículo 63 que los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendarán a órganos distintos.

Un órgano será competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificados como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.