Secciones I y II del capítulo II del título preliminar

Nos vamos ahora a la sección I de las cuatro que integran el capítulo segundo, denominado “De los órganos de las Administraciones Públicas”, compuesta por tres artículos. Esta sección identifica algunos de los sujetos de derecho que integran el ámbito de esta normativa.

Órganos administrativos

Tanto la naturaleza como las competencias y la creación de los órganos administrativos quedan definidas en el artículo 5.

Los órganos son considerados “administrativos” cuando se clasifican como unidades de dicha naturaleza,  a las que se atribuyen funciones que producen efectos frente a terceros, o cuando sus actuaciones tienen carácter obligatorio.

Cada Administración Pública tiene la responsabilidad de delimitar, dentro de su ámbito competencial, las especialidades correspondientes a cada una de las unidades administrativas que configuran sus propios órganos administrativos, en atención a su respectiva organización.

Para crear cualquier órgano administrativo, se exige que queden determinadas:

• La forma de integración en la Administración Pública correspondiente y su dependencia jerárquica.
• Las funciones y competencias que va a asumir.
• La dotación de los recursos necesarios para su puesta en marcha y su funcionamiento.

No obstante, no pueden crearse nuevos órganos administrativos si esto provoca la duplicación de otros ya existentes, salvo que se suprima o restrinja debidamente la competencia de estos.

Por tanto, la comprobación previa de que no existe otro órgano administrativo dentro de la misma Administración Pública que desarrolle la misma función en idéntico territorio y población es un requisito necesario y anterior a su creación.

Instrucciones y órdenes de servicio

El artículo 6 señala la forma en que los órganos administrativos pueden dirigir las actividades de aquellos otros órganos que son dependientes de manera jerárquica. Los mecanismos utilizados para la dirección mencionada son:

• Las instrucciones.
• Las órdenes de servicio.

Existen determinados supuestos en los que las instrucciones y las órdenes de servicio dictadas por los órganos administrativos jerárquicamente superiores, sin perjuicio de la difusión exigida conforme a la ley de transparencia, deben ser publicadas en el boletín oficial que en su caso corresponda. Las situaciones que exigen tal publicación son las siguientes:

• Que una disposición específica lo establezca.
• La conveniencia por parte de los destinatarios de la instrucción u orden.
• Aquellos efectos que pueda producir la orden o instrucción.

Con respecto a los efectos del incumplimiento de tales instrucciones u órdenes, se dispone lo siguiente:

• No afecta, por sí solo, a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos.
• Los órganos administrativos incumplidores pueden incurrir en responsabilidad disciplinaria.

Órganos consultivos

La definición de los órganos administrativos de naturaleza consultiva queda recogida en el artículo 7. Estos órganos pueden funcionar:

• Mediante órganos específicos con autonomía orgánica: es decir, con capacidad decisoria sobre su estructura interna y autonomía funcional, utilizando criterios propios para el cumplimiento de sus funciones, respecto de la Administración que decide y ejecuta o, en otras palabras, la Administración activa.
• Mediante los servicios que prestan asistencia jurídica en la Administración activa.

Los órganos consultivos no pueden estar sujetos a dependencia jerárquica, sea orgánica o funcional, ni recibir instrucciones, directrices o cualquier clase de indicación de los órganos que hayan elaborado las disposiciones o producido los actos objeto de consulta, actuando para cumplir con tales garantías de forma colegiada.

La sección II desarrolla, en siete artículos, la materia relativa a la competencia de los órganos administrativos.

Competencia

Las reglas aplicables a las competencias de los órganos administrativos, definidas en el artículo 8,  señalan que estas no podrán ser objeto de renuncia y que deberán ser ejercidas por aquellos que las tengan atribuidas como propias, sin perjuicio de las posibilidades de delegación (que veremos en el artículo 9) o avocación (recogida en el artículo 10), en los términos previstos tanto en esta ley como en otras que integran el ordenamiento jurídico.

La titularidad de las competencias no se verá alterada en los supuestos de delegación, encomienda de gestión, delegación de firma o suplencia, aunque sí se producirá variación en la titularidad de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevean.

Como hemos visto en el artículo 3, la desconcentración es uno de los principios que informan las funciones de las Administraciones Públicas. Por ello, los órganos administrativos pueden trasladar a otros dependientes jerárquicamente de ellos la titularidad y el ejercicio de sus competencias, en los términos y con los requisitos que prevén las propias normas de atribución de competencias.

Debe saberse que, si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de la materia y del territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos.

¿Qué sistema sigue la delegación de competencias entre órganos administrativos?

La delegación de competencias por parte de los órganos administrativos queda contemplada en el artículo 9.  Estos pueden delegar las competencias que tengan atribuidas en:

• Otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes.
• Organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes de aquellas.

La delegación de competencias en el ámbito de la Administración General del Estado precisa:

• La aprobación previa por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante.
• La aprobación previa por el órgano máximo de dirección, si se tratara de organismos públicos o entidades vinculadas o dependientes, de acuerdo con sus normas de creación.
• La aprobación previa del superior común, si se trata de órganos no relacionados jerárquicamente.
• La aprobación previa del órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si este y el delegante pertenecen a distintos ministerios.

Debe mencionarse que los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el ejercicio de sus competencias propias en sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, cuando ello resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y para mejorar la eficacia de su gestión, precisándose que sea previamente aprobada tal delegación por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de dirección del organismo público o la entidad vinculada o dependiente.

No obstante, existen competencias que en ningún caso pueden ser objeto de delegación. Son competencias indelegables las relativas a:

• Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la presidencia del Gobierno de la nación, las Cortes Generales, las presidencias de los consejos de gobierno de las comunidades autónomas y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.
• La adopción de disposiciones de carácter general.
• La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
• Las materias en que así se determine por norma con rango de ley.

Tanto las delegaciones de competencias como su revocación deberán ser publicadas en el BOE, el boletín oficial de la comunidad autónoma o el de la provincia, según la Administración a la que pertenezca el órgano delegante y el ámbito territorial de competencia de este.

Es importante recalcar que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

A su vez, debe destacarse que, salvo que expresamente se autorice por una ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación.

La obligación de emitir un dictamen o un informe en un procedimiento no impide que pueda delegarse la competencia de la resolución de aquel. Sin embargo, si ya hubiese sido emitido tal informe o dictamen, la competencia para resolver no podría delegarse.

Además, la delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido, y el acuerdo de delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos colegiados para cuyo ejercicio se requiera quorum o mayoría especial deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quorum o dicha mayoría.

Avocación

La posibilidad de que un órgano administrativo superior se avoque para sí (es decir, asuma o se atribuya) el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda, de manera ordinaria o por delegación, a sus órganos administrativos dependientes queda plasmada en el artículo 10.

Las circunstancias que hacen conveniente esta avocación pueden ser de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial.

Si se hubiese producido la delegación de competencias en un órgano no dependiente jerárquicamente del delegante, el conocimiento de algún asunto relacionado con esa delegación solo podrá ser avocado por el órgano delegante.

Los requisitos para que la avocación se realice correctamente son:

• Acuerdo motivado.
• Notificación del acuerdo a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución final que se dicte.

El acuerdo de avocación es irrecurrible. Sin embargo, la resolución que decide el procedimiento sí podrá ser recurrida.

Encomiendas de gestión

La encomienda de actividades por parte de los órganos administrativos o las entidades de derecho público queda prevista en elartículo 11.

Los órganos administrativos o las entidades de derecho público podrán encomendar a otros órganos o entidades de derecho público, de la misma o de distinta Administración, la realización de actividades de carácter material (ejecutivo) o técnico (pro ce di mental), siempre que los últimos ostenten, entre otras competencias, estas, cuando o bien concurran razones de eficacia o bien los órganos o las entidades que encomiendan carezcan de los medios técnicos idóneos para su desempeño.

No podrán encomendarse prestaciones propias de los contratos regulados en la legislación de contratos del sector público. En este caso, su naturaleza y su régimen jurídico se ajustarán a lo previsto en esta.

Debe destacarse que la encomienda de gestión no supone la cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos fundamentales de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o la entidad encomendante dictar los actos o resoluciones de carácter jurídico que sean necesarios para dar soporte a esa actividad, o en los que se integre la concreta actividad material que haya sido encomendada.

En todo caso, la entidad o el órgano encomendado tendrá la condición de encargado del tratamiento de los datos de carácter personal a los que pudiera tener acceso en la ejecución de la encomienda de gestión, siéndole de aplicación lo dispuesto en la normativa de protección de datos de carácter personal.

Las reglas para formalizar las encomiendas de gestión son:

• Si las encomiendas de gestión se realizan entre órganos administrativos o entidades de derecho público que pertenecen a la misma Administración, deben formalizarse:
• En los términos que establezca su normativa.
• En su defecto, por acuerdo expreso de los órganos intervinientes.

Tanto el instrumento de formalización como la resolución de la encomienda de gestión deben ser publicados en el BOE, el boletín oficial de la comunidad autónoma o el de la provincia, según la Administración a la que pertenezca el órgano encomendante, para que tengan eficacia.

Cada Administración puede regular los requisitos necesarios para que tales acuerdos tengan validez, que incluirán, al menos, la expresa mención de la actividad o las actividades a las que afecten, el plazo de vigencia, y la naturaleza y el alcance de la gestión encomendada.

• Si las encomiendas de gestión se realizan entre órganos y entidades de derecho público que pertenecen a distintas Administraciones, deben formalizarse:
• Mediante la firma del correspondiente convenio entre ellas. Este debe ser publicadoen el BOE, el boletín oficial de la comunidad autónoma o el de la provincia, según la Administración a la que pertenezca el órgano encomendante, no siendo necesario este requisito si se trata de la gestión ordinaria de los servicios de las comunidades autónomas por las diputaciones provinciales o, en su caso, los cabildos o consejos insulares, que se regirá por la legislación de régimen local.

Delegación de firma

La delegación de firma de las resoluciones o los actos administrativos dictados por los titulares de los órganos de naturaleza administrativa queda prevista en el artículo 12. Los titulares de tales órganos pueden delegar la firma de las resoluciones o los actos que hubiesen dictado en el ejercicio de sus competencias, ya sea por atribución o por delegación, en los titulares de órganos o unidades administrativas que dependan de ellos, respetando, eso sí, los límites del artículo 9.

Es importante resaltar que la delegación mencionada no altera la competencia del órgano delegante, ni precisa de publicación para que ostente validez. Además, las resoluciones y los actos firmados por delegación deberán dejar constancia tanto de esta circunstancia (es decir, la delegación) como de la autoridad de la que proceden tales actos y resoluciones.

Suplencia

Los mecanismos para que los titulares de los órganos administrativos puedan ser suplidos temporalmente quedan previstos en el artículo 13. Cada Administración Pública dispone la forma en que estos titulares pueden ser suplidos con carácter temporal, determinando como causas para su suplencia las siguientes: vacante, ausencia o enfermedad.

También será la propia Administración Pública la que determine la manera en que debe suplirse a los titulares de tales órganos en los casos en los que haya sido declarada su abstención o su recusación.

En los casos en los que no se designe a un suplente, la competencia del órgano administrativo que se pretenda suplir será ejercida por quien designe el órgano administrativo inmediatamente superior del que dependa aquel.

Es importante señalar que, al igual que en la delegación de firma, en la suplencia no se altera la competencia del órgano suplido, ni se precisa publicación para ostentar validez.

En la Administración General del Estado, la designación de suplente podrá efectuarse:

• En los reales decretos de estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, o en los estatutos de sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, según corresponda.
• Por el órgano competente para el nombramiento del titular, bien en el propio acto de nombramiento o bien en otro posterior, cuando se produzca el supuesto que dé lugar a la suplencia.

Las resoluciones o los actos dictados por suplencia deben dejar constancia tanto de esta circunstancia como  de quién es el órgano titular suplido y quién ejerce su suplencia.

Decisiones sobre competencia

Los efectos que se producen por la remisión de un asunto por parte de un órgano administrativo a otro, por entender el primero que no le corresponde a él la competencia para resolver la cuestión, sino que pertenece al segundo, quedan recogidos en el artículo 14.

Hay que resaltar, primero, que tal remisión debe ser notificada a los interesados. También debe saberse que los propios interesados que estén siendo parte de un procedimiento pueden solicitar al órgano que esté conociendo del asunto que remita este a favor del órgano al que le corresponda verdaderamente el conocimiento de aquel.

A su vez, los interesados pueden solicitar al órgano que estimen competente para el conocimiento del asunto que requiera al órgano que, pese a su supuesta incompetencia, estuviere conociendo de aquel para que se abstenga de continuar dicho conocimiento.

Las condiciones para que puedan suscitarse estos conflictos de competencia son las siguientes:

• Que los órganos pertenezcan a una misma Administración y no estén relacionados jerárquicamente.
• Que los asuntos que generan dicho conflicto no hubieren quedado ya resueltos en un procedimiento administrativo finalizado.