Las provincias

El artículo 141 regula la provincia y la define como una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y la división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales debe de ser aprobada por las Cortes Generales mediante una ley orgánica.

El Gobierno y la administración autónoma de las provincias están encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. Además, tal y como señala el citado artículo pueden crearse agrupaciones de municipios que sean diferentes de la provincia, por lo que actualmente encontramos: las áreas metropolitanas, las mancomunidades y las comarcas.

En el régimen organizativo de las islas encontramos una figura propia que se enmarca dentro del régimen provincial como una entidad supramunicipal que abarca el territorio de una isla. Estas entidades se denominarán Cabildos o Consejos y ostentarán las mismas competencias que las diputaciones, siéndoles de aplicación la normativa autonómica correspondiente y, de forma supletoria, lo establecido en la ley de bases de régimen local.

Por último, el artículo 142 señala que las Haciendas locales deben tener los medios suficientes para desempeñar las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las comunidades autónomas.

Comunidades autónomas

El artículo 143 expresa los caracteres generales que un territorio debe tener para iniciar un proceso autonómico. En este sentido, señala que las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica pueden acceder a su autogobierno y constituirse en comunidades autónomas. En general, debe decirse que la organización territorial autonómica guarda una estrecha relación con las formas en que los territorios se han organizado en el pasado, de forma que la distribución autonómica sigue, con ciertos matices, los modelos de reparto territorial de principios del siglo XIX.

Conforme a lo dispuesto en este artículo, la iniciativa del proceso autonómico le corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Para evitar que los procesos se eternizasen, se estableció un plazo de seis meses para lograr que prosperase la iniciativa o, de lo contrario, deberían transcurrir cinco años para volver a intentarlo.

Para evitar que se produjeran situaciones de bloqueo o en las que quedasen aislados territorios, por no haber alcanzado las mayorías necesarias que exige la Constitución, la norma fundamental establece como solución que las Cortes Generales resuelvan mediante ley orgánica por motivos de interés nacional. En este sentido, el artículo 144 señala que se podrá autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y también autorizar o acordar, en su caso, un estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial y también sustituir la iniciativa de las corporaciones locales.

El artículo 145 prohíbe la federación de comunidades autónomas y además, recoge que los Estatutos pueden prever los supuestos, requisitos y términos en que las comunidades autónomas pueden celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las comunidades autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales.

Estatutos de las comunidades autónomas

Los artículos 146 y 147 regulan los estatutos. El primero de ellos, señala que el proyecto de estatuto debe ser elaborado por una asamblea que esté compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias que estén afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y finalmente, será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

El artículo 147 define el Estatuto como la norma institucional básica de cada comunidad autónoma y prevé que sea el Estado quien lo reconozca y ampare como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Asimismo, se requiere que contenga: la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias, las competencias asumidas y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

En cuanto a su reforma, debe ser ajustada al procedimiento que ellos mismos establezcan y en todo caso se requiere que las Cortes Generales lo aprueben mediante ley orgánica.

Competencias de las comunidades autónomas

Nuestra Constitución se basa en un sistema de listas para distribuir las competencias del Estado y de las comunidades autónomas. Así, en el art. 148 se encuentran las competencias que las comunidades autónomas podrán asumir en exclusiva y, en el art. 149 se establecen las competencias que son exclusivas del Estado. No obstante, en las referidas listas se pueden encontrar un buen número de materias que se encuentran en ambos ámbitos, tanto en el Estado como en las comunidades autónomas, puesto que es lógico que ambas entidades territoriales compartan competencias sobre una determinada materia.

Transcurridos cinco años y, siempre mediante la reforma de sus Estatutos, las comunidades autónomas pueden ampliar sus competencias dentro del marco que establece el art. 149, referido a las competencias exclusivas del Estado. No obstante, aquellas comunidades autónomas que hayan aprobado sus Estatutos por el procedimiento previsto en el art. 151.2, es decir, Galicia, Cataluña, País Vasco y Andalucía pueden asumir, al mismo tiempo, aquellas competencias que, no estando recogidas en el art. 148, tampoco están reservadas en exclusiva al Estado en el art. 149.

El Estado posee lo que se denomina poder residual, es decir, que asumirá la competencia sobre las materias que, no estando expresamente recogidas en el art. 149 como exclusivas del Estado, no hayan sido asumidas por las comunidades, a través de sus Estatutos. Además, en caso de conflicto, prevalecen las competencias del Estado sobre las de las comunidades autónomas en todo lo que no les esté atribuido. Por último, el artículo 149 señala que el derecho estatal es supletorio del derecho de las comunidades autónomas, es decir, que en defecto de norma autonómica debe acudirse al derecho estatal.

Por su parte el artículo 150 recoge que las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las comunidades autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las comunidades autónomas.

Transferencia de competencias

Asimismo, el Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

Por último, el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

En el artículo 151 se regula una forma especial de tramitar la autonomía, a través del cual se podía obtener, inicialmente, un mayor nivel de autogobierno, cumpliendo con unos requisitos más gravosos que los establecidos en el procedimiento común, regulado en el art. 143. No obstante, este procedimiento solo fue aplicado por Andalucía.

Este precepto daba lugar a una mayor asunción de competencias cuando la iniciativa autonómica fuera acordada además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares, por las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia que representaran, también, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas.  Para acceder a la autonomía por esta vía especial era necesario que tal iniciativa autonómica fuera ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia.

El proyecto de Estatuto debía ser elaborado y elevado a las Cortes Generales por una Asamblea compuesta solo por los Diputados y Senadores elegidos en las provincias correspondientes. Una vez aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, debía remitirse a la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, debía examinarlo con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva.

Aprobación del Estatuto

En cuanto a su aprobación, por un lado, se necesita referéndum, con mayoría simple; y por otro, la ratificación final en el Congreso y en el Senado con una votación final sobre el conjunto del proyecto. No obstante, la no aprobación del proyecto no impide la constitución entre las restantes de la Comunidad Autónoma proyectada.

El artículo 152 recoge la organización institucional autonómica de los Estatutos que han sido aprobados por el procedimiento del artículo 151 y señala los siguientes órganos: una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional. Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas. Un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey y un Tribunal Superior de Justicia, que sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.

Control de Estado sobre las comunidades

Existen dos tipos de control que el Estado puede ejercer sobre las comunidades, el control ordinario regulado en el artículo 153 y el extraordinario recogido en el artículo 155.

Por un lado, tal y como recoge el artículo 153, el control de la actividad de los órganos de las comunidades autónomas se ejercerá: por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley. Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado. Por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sobre la administración autonómica y sus normas reglamentarias o por el Tribunal de Cuentas, cuando se trate del ámbito económico y presupuestario.

Por otro lado, el artículo 155 establece que si una comunidad autónoma no cumple las obligaciones que la constitución u otras leyes le impongan, o actúa de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. Para su ejecución, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Delegado del Gobierno

En el artículo 154 se regula la figura del Delegado del Gobierno que es quien dirige la Administración del Estado en el territorio de la comunidad autónoma y además debe coordinarla con la administración propia de la Comunidad.

Según lo dispuesto en el artículo 156, las comunidades autónomas tienen, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias. Para ello, las comunidades pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado para recaudar, gestionar y liquidar los recursos tributarios de aquel, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.

Recursos de las CCAA

En este sentido, hacemos referencia a lo establecido en el artículo 157, que señala que los recursos de las CCAA se constituyen por: Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. También por sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. Por transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Además de rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado y del producto de las operaciones de crédito.

Asimismo, las comunidades autónomas pueden obtener recursos conforme a lo establecido en el artículo 158. Así, en los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las comunidades autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido, y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.

Y con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las comunidades autónomas y provincias, en su caso.

Tanto el ejercicio de las competencias financieras de las comunidades autónomas, así como las formas de colaboración y resolución de conflictos financieros entre el Estado y las Comunidades debe regularse por Ley Orgánica. Actualmente, se encuentra en vigor la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas.